Il peut paraitre paradoxal de se préoccuper de l’élargissement de l’Union européenne aux pays des Balkans, au moment où l’UE semble saisie de beaucoup de doutes, où les déclarations europhobes se multiplient dans de nombreux pays, où les négociations sur le Brexit font les titres des journaux… Pourtant, l’Europe (c’est qui l’Europe ? disons l’Union européenne) a de grandes responsabilités vis-à-vis de cette région européenne, voisine de l’Union, qu’on appelle les Balkans. Il ne reste que six pays dans cette zone à ne pas faire partie de l’Union. Cette zone avait défrayé la chronique par ses conflits internes : guerre en Bosnie-Herzégovine en 92-95 et guerre du Kosovo en 1999-2000… C’est lorsque l’actualité chaude ne nous impose pas de se préoccuper d’un sujet ou d’un pays, qu’il faut exercer la fonction de veille, repérer les germes de conflit, apporter à temps les solutions aux problèmes que l’on peut solutionner, poser aujourd’hui les bases de la paix et de la prospérité pour demain… Voilà une tâche exaltante, mais peu médiatique : la veille politique, l’alerte précoce (pour détecter les conflits potentiels et les désamorcer à temps)… Travail ingrat de veille. Travail indispensable. Travail de longue haleine.

Carte des Balkans occidentaux. La Croatie est membre de l’Union européenne depuis 2013

Les Balkans, quel avenir dans l’Europe ?

Depuis sa création, en 1957, l’Union européenne s’est progressivement étendue au-delà du cercle étroit des 6 pays fondateurs pour inclure aujourd’hui la presque totalité des Etats du continent. L’élargissement le plus spectaculaire a eu lieu en 2004 avec l’adhésion des anciens membres du bloc soviétique, rejoints en 2007 par la Roumanie et la Bulgarie. La dernière étape en date remonte à 2013 avec l’entrée de la Croatie comme 28ème partenaire. Cette extension géographique, dont certains estiment parfois qu’elle s’est faite au détriment de l’approfondissement de l’intégration politique et économique, n’est cependant pas complète car il manque encore à l’appel une douzaine de pays.

Ces pays non membres de l’Union européenne peuvent se ranger en trois catégories.

1. Trois pays ont choisi de rester en dehors et ne posent aucun problème particulier : la Norvège, l’Islande et la Suisse, qui ont du reste établi avec les institutions de Bruxelles des relations solides et travaillent étroitement avec la Commission. Nul doute qu’ils franchiraient aisément l’obstacle s’ils sollicitaient leur entrée dans l’Union.

2. Trois pays sont des Etats situés sur le pourtour du continent. Ils constituent chacun un cas particulier : Ukraine, Moldavie et Turquie. Une éventuelle adhésion des deux premières n’est pas à l’ordre du jour et l’Union a mis en œuvre des formules de coopération adaptées à leur situation, accord d’association avec l’Ukraine, partenariat avec la Moldavie. Le cas de la Turquie est plus compliqué et n’a cessé de faire débat depuis que l’Union, après lui avoir reconnu le statut de candidat en 1999, a engagé avec elle, en 2005, des négociations en vue de son adhésion. Les discussions sont aujourd’hui au point mort ; un seul chapitre sur les 35 prévus a été clos (celui, plutôt anodin, portant sur la science et la recherche) et la volonté politique d’avancer sur un chemin qui laisse perplexe les opinions des Etats membres semble faire de plus en plus défaut, de part et d’autre du reste.

3. Cinq pays sont des anciennes composantes de la défunte Yougoslavie : Bosnie et Herzégovine, Serbie, Monténégro, Kosovo, Macédoine, auxquels il faut ajouter l’Albanie. Regroupés sous l’appellation de Balkans occidentaux ce sont d’eux dont il s’agit lorsqu’on parle aujourd’hui d’élargissement de l’Union. Ils sont, à l’exception du Kosovo dont le statut étatique n’est pas reconnu par cinq des membres de l’Union, engagés avec Bruxelles dans un processus d’adhésion. Certains sont plus avancés que d’autres : le Monténégro avec qui 28 chapitres sur 33 ont été ouverts et la Serbie avec 10 ouverts sur 35, conduisent la marche. Les trois restants, reconnus candidats, en sont encore au stade de l’ «examen analytique» censé dresser l’état des lieux et vérifier leur capacité à entrer dans la phase opérationnelle des discussions.

Quel rythme pour l’adhésion des candidats ?

Il est bien difficile de prédire à quel rythme se dérouleront les négociations mais on peut aisément prévoir que la Commission européenne, avant de les déclarer conclues de manière satisfaisante, se montrera sans complaisance pour échapper au reproche d’avoir pêché par excès d’optimisme. Un problème se posera notamment à elle : peut-on exiger des candidats des Balkans des conditions plus strictes que celles qui ont prévalu pour les anciens pays du bloc communiste ? Placer plus haut la barre risque de démotiver les prétendants qui crieront à l’injustice et se détourneront de l’Europe, tentés par le repli sur soi. Faire en revanche l’impasse sur les faiblesses et les retards pour qu’ils puissent rejoindre les autres, risque de se révéler tout aussi contreproductif quand il s’agira de solliciter le feu vert politique des dirigeants de l’Union. Il faudra donc choisir entre une adhésion échelonnée en fonction des capacités de chacun et une entrée en bloc pour ne pas créer de tensions au sein de la région.

Carte de l’Union Européenne

Le cadre politique de l’adhésion

Parallèlement  à la procédure d’adhésion, l’Union a créé un cadre politique destiné à accompagner les pays candidats, à rappeler que l’élargissement aux Balkans restait une de ses priorités en dépit des vicissitudes de la construction européenne et coordonner les projets d’équipement, de transports et d’infrastructures destinés à promouvoir la coopération régionale. Le processus dit de Berlin créé en 2014 doit pour une large part sa naissance à l’action conjointe de la France et de l’Autriche. Il donne lieu depuis à un sommet annuel auquel participent, outre Paris et Vienne, l’Allemagne, l’Italie, le Royaume-Uni, la Slovénie et la Croatie. Le dernier s’est tenu à Trieste en juillet et s’est conclu par une déclaration politique d’encouragement aux réformes, réaffirmant l’engagement de l’Union et annonçant la création d’un Office de la jeunesse sur le modèle franco-allemand. La Grande Bretagne est censée prendre le relais en 2018, étrange paradoxe alors que le Brexit a été enclenché…

Paradoxes balkaniques

Pour autant cette stratégie est loin de faire l’unanimité et l’idée que « l’élargissement a causé la mort de l’Europe» (la formule est du président des « Républicains») trouve ainsi un écho chez les partisans d’une Union recentrée sur un nombre limité de pays prêts à une intégration plus poussée. Faut-il continuer à laisser espérer aux Balkans occidentaux une adhésion prochaine alors que les négociations sur le Brexit sont au centre des préoccupations et que les derniers entrés sont plus enclins à profiter des avantages de leur nouveau statut qu’à assumer ses obligations? Trois arguments plaident en faveur d’une poursuite de la dynamique engagée depuis la fin du conflit yougoslave :
– le bon sens d’abord et la logique géographique qui sous-tend depuis l’origine la constitution de la CEE puis de l’Union. La raison d’être de l’entreprise européenne est de concerner l’ensemble du continent. Dès lors que la Grèce, la Hongrie, la Roumanie et la Bulgarie ont été intégrées comment justifier l’existence d’un trou noir à leurs portes ?
– La crédibilité ensuite de l’Union vis à vis de l’extérieur. Comment prétendre parler sur la scène internationale au nom de l’Europe si une région entière au sein de ses frontières reste à l’écart ?
– Enfin, l’intérêt supérieur de l’Union qui pourrait à nouveau se trouver confrontée à la résurgence d’antagonismes et de ressentiments loin d’être cicatrisés. Encore aujourd’hui, les Balkans occidentaux sont une source d’instabilités et de conflits potentiels. La Bosnie reste un édifice artificiel et fragile partagé entre une fédération croato-musulmane éclatée en 10 cantons et une «République serbe» menaçant régulièrement de faire sécession. Le Kosovo et la Serbie entretiennent des rapports d’hostilité que le temps n’a pas apaisés et qui recèlent tous les ingrédients d’un affrontement si la présence internationale venait à se relâcher : la Macédoine, qu’un différend sur la question de son appellation officielle oppose à la Grèce, peine à trouver son unité nationale avec une minorité albanaise vivant de son côté. Aucun de ces fragments de l’ex Yougoslavie n’est en mesure de maîtriser les défis économiques et sociaux que l’indépendance leur a imposés. Aucun n’est à l’abri de pulsions nationalistes faisant réapparaître rancœurs et désirs de revanche. Tous présentent un fort risque migratoire et se trouvent de surcroît sur le chemin des flux en provenance du Moyen-Orient.

On peut certes souscrire au principe qu’offrir à ces pays un statut de 2ème classe dans l’Union serait une mauvaise solution. On renforcerait ainsi dans la population le sentiment de n’avoir rien à attendre de l’Europe et de ne pas avoir vocation à en faire partie de plein droit. L’Union est en revanche parfaitement fondée à mettre comme condition préalable à leur adhésion un développement de leur coopération mutuelle. Accepter l’un d’entre eux sous prétexte qu’il remplit l’essentiel des critères imposés sans exiger au préalable que les Etats des Balkans aient progressé dans la voie de leur entente réciproque et d’un travail en commun serait créer de nouvelles difficultés pour l’avenir. A chacun selon ses mérites mais dans la mesure où chacun a apuré ses contentieux avec ses voisins et à l’intérieur de ses frontières. C’est l’objectif que poursuit le «Conseil de coopération régionale» créé en 2007 mais dont le dynamisme ne semble pas à la hauteur des espoirs mis en lui.

La présidence estonienne de l’Union n’a pas considéré l’élargissement comme l’une de ses priorités. L’éloignement géographique et le peu de liens historiques suffisent à l’expliquer. Il ne sera pas de même pour la Bulgarie qui prend le relais le 1er janvier 2018. Elle aura à cœur de s’engager pour que le processus entamé de rapprochement en direction des Balkans ne soit pas la victime des turbulences que traverse aujourd’hui l’Union.

Dominique Chassard
Bénévole SNMUE

Balkans occidentaux : six pays non membres de l’Union européenne, tous candidats à l’adhésion
Serbie:  7,1 millions habitants
Monténégro: 0,6 millions habitants
Kosovo: 1,8 millions habitants
Macédoine: 2 millions habitants
Bosnie-Herzégovine: 3,5 millions habitants
Albanie: 3 millions habitants
Total: 18,0 millions d’habitants